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Se os prefeitos governassem o mundo

city hall

Por Reinier de Graaf 

Este fim de semana, a primeira reunião de planejamento do Parlamento Mundial de Prefeitos aconteceu em Amsterdã: uma plataforma para prefeitos de todo o mundo, desencadeada pelo livro de Benjamin Barber: Se Prefeitos governassem o mundo: Nações disfuncionais, Cidades Nascentes.

Nesse livro, o atual sistema político e seus líderes são julgados disfuncionais. Definidos por fronteiras e com um foco inevitável em interesses nacionais, eles não são um veículo eficaz para governar um mundo definido pela interdependência. Prefeitos, que presidem as cidades com a suas estruturas mais abertas e conectadas e dados demográficos cosmopolitas, como o livro argumenta, poderiam fazer melhor.

Não é nenhuma surpresa que este livro tenha sido saudado pela mesma classe política que elogia: prefeitos. Como ficou evidente durante a primeira sessão de planejamento do GPM: uma conferência sobre prefeitos, para os prefeitos, com a presença de prefeitos, moderado por prefeitos e hospedados por um prefeito, tudo acionado por um livro sobre prefeitos.

Eu reconheço muitas das observações do livro. Muitos prefeitos são figura impressionantes e o tempo parece estar do lado deles. Os Estados (particularmente os grandes) têm uma administração cada vez mais difícil e, no contexto de um processo de globalização, as cidades e particularmente as pequenas cidades-estado, cada vez mais sair vitorioso. As cidades têm experiência em primeira mão com muitas das coisas que ocorrem na esteira da globalização, como a imigração e a diversidade cultural e religiosa, e são geralmente menos dogmáticas e mais práticas em lidar com eles.

Até aí tudo bem

Para mim, o problema surge quando é sugerido projetar o sucesso das cidades como um modelo para a governança global. Eu diria que a atual geração de prefeitos descrita no livro é bem sucedido precisamente porque não dominam o mundo. Eles são bem sucedidos porque eles estão autorizados a se concentrar em responsabilidades menores e mais imediatas, mais locais, o que significa que os seus esforços, por definição, geram resultados mais rápidos e visíveis. Remover esse foco atribuindo responsabilidades globais para eles seria (provavelmente) desfazer rapidamente o sucesso. Sim, os prefeitos são populares, mas por quanto tempo eles iriam continuar a populares uma vez que teriam de assumir responsabilidades atualmente atribuídas aos líderes nacionais? Em qualquer caso, ainda se questiona se a popularidade é igual automaticamente a competência para governar. Reis e rainhas são geralmente muito mais populares do que os políticos nacionais, mas poucos de nós gostariam de voltar a um sistema em que eles governassem.

A vitalidade atual das cidades é baseada em grande parte no luxo de que ​​responsabilidades políticas mais pesadas são mantidas à distância, e as cidades podem, portanto, usar oportunisticamente o mundo como uma arena na qual elas são jogadores, livre para se envolver em um jogo de competição global, sem o excesso de bagagem que as nações (por boas razões) encontram imposta a si mesmas. Para citar o sucesso das cidades no contexto de um mundo globalizado interdependente como uma razão para que as cidades também regessem esse mundo é na minha opinião um grande erro conceitual. Na verdade, eu diria o contrário: que o próprio sucesso das cidades, por definição, torna-as menos adequadas para desempenhar um papel na governança global. Ter sucesso no contexto da globalização é algo muito diferente do que garantir que a globalização se desenrola de uma forma justa e equitativa. Os jogadores não podem esperar ser árbitros. Declarar os governantes como vencedores é nada menos que cumprir a lei da selva.

Há freqüentes referências a uma “crise da democracia”: “as pessoas já não se sentem devidamente representados pelos governos eleitos de seu Estado”, mas como isso melhoraria se os prefeitos assumissem? Atualmente metade da humanidade vive em cidades. Esse é, em si, um número impressionante, mas isso também significa que a outra metade da humanidade não vive em cidades, o que levanta a questão: se os prefeitos de fato governassem o mundo o que representaria para a outra metade? Todas as nações combinadas, cobrem toda a humanidade, a primeira coisa que a transferência dos poderes para cidades iria conseguir é que esse número fosse reduzido para metade – dificilmente uma melhoria.

Da mesma forma, afirma-se que as cidades são um veículo mais eficaz para lidar com os problemas globais como as alterações climáticas e a migração, mas de alguma forma eu não consigo ver como uma escalada dos problemas do mundo pode jamais ser abordada através de uma descida (de nação para cidade) da escala de governança. Assim como as cidades contêm (apenas) a metade da população do mundo, elas também só têm metade das respostas aos desafios da globalização. A mudança climática é citada como um exemplo onde as cidades detém a chave, mas eu diria que a mudança climática é provavelmente o pior exemplo possível para argumentar pela gestão de prefeitos. Não importa quantos veículos elétricos teremos dirigindo em nossas cidades, o seu efeito sobre a redução da emissão de CO2 permanecerá insignificante, enquanto que a eletricidade for gerada por combustível fóssil em usinas de energia fora das fronteiras de nossas cidades.

A migração é um outro exemplo. As cidades são bastiões da diversidade cultural e religiosa, lugares onde (i) migrantes – até mesmo ilegais – podem existir com um relativo grau de segurança e reconhecimento. Mas o que isso diz sobre o fenômeno da migração como um todo? Por que as pessoas optam por se deslocar em tão grande número em todo o mundo, muitas vezes com grande risco? De que outra forma isso pode ser explicado a não ser como uma tentativa desesperada para escapar das assimetrias e disparidades fundamentais que caracterizam o nosso mundo globalizado? A África sofre uma enorme fuga de cérebros, como resultado de migração, como aconteceu anteriormente com países comunistas do bloco de Leste após a queda do Muro de Berlim. Continentes inteiros estão sendo deixados à sua própria sorte (cada vez menor), incapaz de segurar as pessoas, vendo a própria disparidade que inspira a migração em primeiro lugar, apenas agravada como resultado. Nenhum retrato romântico da cidade como um mosaico de mosaicos, contribui para qualquer solução significativa para a migração em grande escala como uma realidade global, entretanto, assustadora. Uma idealização muito grande da condição atual da cidade pode muito bem vir a ser uma perigosa legitimação de um mecanismo profundamente preocupante. Em suma: é verdade que as cidades demonstram uma certa criatividade diante de problemas que ocorrem na esteira da globalização, mas isso não torna as ações de cidades uma receita de como lidar com problemas globais de forma holística. Em termos dos atuais desafios globais, as cidades abordam principalmente sintomas, não causas, uma vez que estas estão, geralmente, fora do âmbito da sua competência.

Voltando para a questão da democracia: o quão democráticas são as cidades? Em muitos países, o prefeito não é uma figura eleita. Na Holanda e na França, por exemplo, os prefeitos são nomeados pelo governo nacional, muitas vezes como um sinal de apreço por um papel cumprido dentro desse governo. Nesse sentido os prefeitos se assemelham mais a sobra patriarcal de um sistema de cooptação do que as figuras populares democráticas e esclarecidas retratadas no livro. Na maioria dos países a afluência de eleitores para as eleições locais ainda são significativamente mais baixas do que aqueles para as eleições nacionais. Além disso, quando se trata de corrupção e abuso de poderes, os prefeitos têm um histórico ainda pior do que os líderes nacionais. Não havia nem sinal de Rob Ford, o prefeito fumador de crack de Toronto, neste fim de semana em Amsterdã, nem na sessão do GPM, nem nos cafés …

Ainda é difícil de imaginar, dada a atual conjuntura de muitas cidades, como um mundo governado por cidades poderia representar uma alternativa plausível para um mundo governado pelas nações (que não seja a substituição de um sistema disfuncional por outro). Parece que não pode haver maior papel para os prefeitos, sem um repensar fundamental da instituição do próprio poder da prefeitura. Um certo grau de auto-reflexão é necessário, o que permitirá que as cidades cheguem a um acordo com seus próprios problemas, antes que elas assumam um papel, e muito menos a responsabilidade, na solução de questões globais. Cidades em todo o mundo enfrentam muitas das mesmas questões. No entanto, a maioria desses problemas quase nunca são criados pela falta de mandato em termos de questões globais. Não é tanto a relação entre as cidades em uma escala global, que é o problema, mas sim a relação com seu entorno imediato que assola as cidades. Para dar um exemplo: muito poucas são as que chamamos “metrópole” que existem como tal. Pensamos em Moscou como a única megacidade da Europa, com uma população de aproximadamente 20 milhões, mas que é, na verdade, a população de uma região administrativa fragmentada que leva o mesmo nome, o mandato atual do prefeito de Moscou é limitado a menos de 10 milhões de habitantes. Pensamos em Paris como uma metrópole de dez milhões de habitantes, mas, na realidade, o prefeito de Paris preside apenas mais de dois milhões de habitantes, deixando o resto da região metropolitana como uma tapeçaria de cidades individuais que se reunem. A escala das metrópoles geralmente é de tal ordem que transcende os poderes de um único prefeito, e as tentativas de unidades administrativas maiores geralmente batem em uma parede, devido a interesses políticos adquiridos onde ironicamente prefeitos se encontram discutindo com outros prefeitos. Paradoxalmente, os esforços de planejamento urbano, como Le Grand Paris e Big Moscow serviram apenas para gerar poderes para o prefeito e reforçar a regra do estado: Grand Paris sob a Éliseé e Big Moscow sob o Kremlin, com Sarkozy e Putin como respectivos vencedores. Somente quando as cidades podem tomar a iniciativa em lidar com imediações, elas podem agir como verdadeiros poderes globais. O reforço do papel dos prefeitos em um palco global tem que primeiro resultar em menos prefeitos – provavelmente não é a conclusão de uma instituição feliz e simbiótica que o Parlamento Mundial de Prefeitos gostaria de gerar.

A ideia de um Parlamento Mundial de Prefeitos deixa qualquer um com uma enorme sensação de incerteza, mesmo bem depois que a ideia veio a público. Qual é a natureza exata desta proposta? Um parlamento, ou não um parlamento? Esse é o resumo básico da discussão que teve lugar este fim de semana. “O parlamento, ou talvez um movimento … “(ditadores mais famosos da Europa fizeram tentativas interessantes nesse sentido…) A idéia do parlamento foi inventado como um instrumento dialético de controlar o poder uma vez que a necessidade de poderes separados havia sido reconhecida: de passar, modificar ou rejeitar as leis propostas por reis ou governos. A questão central aqui é: qual o poder este parlamento controla? Que leis passam ou não? A quem ele se dirige suas perguntas difíceis?

Sem essas perguntas respondidas continua a ser difícil identificar um uso real para o parlamento além de ser um organismo de auto-satisfação, em que prefeitos habitam sobre a grandeza um do outro até que eles levem uns aos outros às lágrimas. Se a sessão da última sexta-feira em Amesterdã é qualquer coisa a se seguir, o novo parlamento de prefeitos parece suspeitosamente semelhante aos antigos parlamentos da Europa Oriental: uma máquina de endosso, com o debate livre como sua primeira vítima.

Na semana passada uma noção foi recebida com enorme consenso: o Parlamento de Prefeitos não deve ser burocrático. Mas é a atual, quase universal, aversão à burocracia realmente uma idéia tão inteligente? Em um mundo onde as instituições são fracas e acordos globais são cada vez mais precários, parece que a ameaça global mais urgente, mais urgente do que a mudança climática e migração internacional, é a de um iminente colapso do próprio sistema. Nesse contexto, são cada vez mais aqueles que sofrem a ausência de direitos garantidos no papel que devem ter a nossa preocupação. Para eles, a burocracia pode realmente constituir uma perspectiva emocionante.

Em tal contexto, eu não seria a favor de um parlamento de prefeitos para substituir “uma instituição ultrapassada, como o parlamento nacional” (como sugerido por um dos membros nas sessões). Eu prefiro dar uma nova relevância à noção de subsidiariedade, em que o aumento da importância das cidades é reconhecido e ativamente trabalhado, mas onde eles são integrados em um sistema político global que reconhece claramente que decisões devem ser tomadas em que nível. As cidades são livres para se engajar e de trocar experiências em qualquer nível que desejarem, mas que a liberdade que elas também aproveitam esteja sob abrigo do atual sistema político, o mesmo sistema que lhes concedeu as mesmas liberdades que lhes permitiram prosperar.

Eu me pergunto como um mundo governado por prefeitos se pareceria. Meu melhor palpite é que ele provavelmente seria uma combinação de incertezas, escolhas difíceis e uma boa quantidade de caos: mais ou menos o que temos agora. Há, claro, sempre uma grande publicidade a ser esperada a partir do anúncio de uma grande reforma, mas estou com medo de que, no mundo atual, a estabilidade institucional, o sistema como ele evoluiu, mesmo com todos os seus defeitos, pode ser um trunfo importante a ser preservada. Nesse sentido, a proposição de que os prefeitos governariam o mundo através de um parlamento mundial de prefeitos, se sente como pouco mais do que uma combinação de imprudência e ingenuidade.

Reinier de Graaf é um sócio do OMA. Ele dirige o trabalho da AMO, o estúdio de pesquisa e design criado como uma contrapartida para a prática arquitetônica da OMA. Ao longo dos últimos anos, ele tem supervisionado o trabalho de planejamento da OMA em várias cidades emergentes e conduziu a pesquisa da AMO no Megacity, cunhando em 2011 o termo Megalopoli(tic)s.