75年前，伊凡斯（Walker Evans）與亞齊（James Agee）出版著作，名為《一同讚揚名人》（Let Us Now Praise Famous Men），記錄經濟大蕭條時期的面貌，雖然挫敗，卻依然堅毅與認命，伊凡斯共拍攝三個家族，在菲爾德（The Fields）家的一張照片裡，父親巴德（Bud）裸著上身、營養不良，默默直視前方，妻子莉莉羅傑斯（Lily Rogers）看來精疲力竭，在一張熟鐵架成的床上照顧兒子。說來諷刺，這些個人困境景象記錄竟由聯邦政府贊助拍攝，若伊凡斯如今攝影，鏡頭可能會轉向政府本身。
許多地方政府都瀕臨危機邊緣，或甚如費城的哈里斯堡（Harrisburg）、羅德島的森德勒弗斯（Central Falls）等地，已經宣布破產，由於經濟不景氣與房地產市場崩潰，美國各地城市人均稅賦收入都比以前低，在艱困局勢之下，要增稅也面臨許多政治阻力，科羅拉多泉市（Colorado Springs）已開始削減各項服務；過去景氣較好時，市政單位與公務員協商訂定的各項待遇，如今亦成重擔，例如底特律（Detroit）每年半數預算都用於退休金等各項福利。聯邦政府雖然分配多項經費，幫助各地城市興建基礎建設，如「美國再生與再投資法」（ARRA）、「問題資產救助計畫」（TARP）等，今日早已用罄，當然也不可能贊助任何攝影工作。
假若需求為發明之母，城市必須創新才可求生，諸多城市也尋找各種方式開源節流，亞特蘭大（Atlanta）幾經激烈談判讓步，去年終於克服重大退休金難題，官員與公務員如今尚在休養生息；芝加哥（Chicago）決定將高速公路租借給民間企業，讓經費突然增加不少，但輿論對此意見兩極。其他城市為降低公務員開銷，將各項公共服務外包給民間機構，例如社區發展公司、企業改善區域計畫等，克里夫蘭（Cleveland）與底特律各有營運良好的企業，如「大學圈」（University Circle）、「底特律中城」（Midtown Detroit）等，不僅是與市政廳合作或填補缺口，更可能大幅改變城市走向，克里夫蘭市中心已向大學區域挪移，讓人不禁好奇，有些居民若未在大學任職、任教或求學，或是居住在其他區域，這項改變會產生什麼影響？人們常稱「底特律中城」公司老闆莫西（Sue Mosey）為「城中市長」，但其實她手中握有的資金與能力，可能比真正的底特律市長還多。
改變未必全都是好事，各種「社區發展公司」在基層提供服務，但衝擊卻僅限負責營運的社區內，而市政廳的管理範圍不只是幾個街區，更涵蓋整座城市，只要一紙行政命令，影響所及更加廣泛，不過由於經費拮据，市政府對日常活動影響力不斷縮小，可是基於法律、行政與經濟因素，「社區發展公司」亦無法完全取而代之，最佳「社區發展公司」能找到折衷方案，也會瞭解幫助城市的最佳方式，即為接手官方作為不足或遺漏之處。
改變都會令人起疑，但任何城市生命若要延續，都取決於城市的適應能力與可塑性，布魯金斯研究所的凱茲（Bruce Katz）去年夏天在福特基金會禮堂發表演說，面對台下諸多官員與都市專家，他提到，「擺脫不景氣之後，城市必須影響全國經濟論辯主題」。美國經濟自2007年一蹶不振以來，最有效的都市政策並非源於「占領華爾街」運動，而是聖路易斯、克里夫蘭、匹茲堡、水牛城、亞特蘭大等地勞動階級的明確訴求，人民與城市能否進步，關鍵在於明白世界不可能完美無缺，跨越分化、追求平等的微小奇蹟若要出現，並非來自浮誇的理想主義，而是堅定的道德觀。
美國克里夫蘭（Cleveland）不斷萎縮，過去50年間，人口數從91.4萬降至39.6萬，就比例而言，就像亞歷桑納州第二大城圖森（Tucson）所有人口從克里夫蘭消失，居民減少對行政機關經費產生怪異影響，因為要照顧的民眾變少，行政機關能裁減各項服務規模，但在人口高峰期興建的大型設施所需費用不變。對克里夫蘭等城市而言，稅收縮水無法支應所有成本，「社區發展處」處長羅許（Daryl Rush）表示，「放款單位特別擅長尋找家有資產的民眾，他們提供比市場利率還低的貸款條件，可是民眾卻不知該向哪個機關求助，才能修理房屋」。羅許亦感嘆聯邦政府提供的「住宅與都市發展」（HUD）經費不足，在部分區域甚至只剩當地房價的一半，他指出，「各機關經費都大幅減少」，而「社區發展公司」（CDC）等非營利組織提供社區各項服務，彌補官方遺漏的許多缺口。
這些單位服務範圍不斷擴大，也同時在城市內部重新尋找定位，社區發展公司「大學圈」（University Circle）已在克里夫蘭經營60年，董事長羅奈（Chris Ronayne）表示，「我們接手市政府放棄的服務項目，包括加值社區維安、維護、行銷、教育等」。光是克里夫蘭便有21家社區發展公司，提供各項服務內容，包括中學同等學歷（GED）考試補習、基礎金融技能教育、住宅發展與維修等，對市中心多數社區而言，學習多項式代數、如何申請房貸、真正瞭解簽署文件內容，這些課程的意義不容小覷，羅奈指出，「我們盡力增進公益利益，試圖讓價值重回社區」。
克里夫蘭社區發展公司網絡完整，故改造工程範圍通常亦擴及社區以外，強森（Vickie Easton Johnson）於元月寄給我的電子郵件裡寫道，「社區發展公司最適合提供各項計畫，因為我們深知服務對象」，強森現為「菲爾法斯復興發展公司」（Fairfax Renaissance Development Corporation）執行長，該公司設於克里夫蘭市區西南方一棟灰色小樓裡。羅許也從官方角度呼應這些看法，「社區發展公司與基層溝通相當重要，因為他們身處當地，理應更能與居民互動和交流」，市政府與這些單位如今特別打造計畫彼此協助，讓社區發展公司能更便捷地擴增服務架構，強森指出，「我們必須更積極投入職場發展與經濟發展」。雖然對許多人而言，社區與都會認同重生僅限富人，但這種現象與社區發展公司相當契合，唯有投注資源與心力，才會看得見成果。
上述兩家公司都注意到，許多成人今日都想學習20年前不存在的技能，多數為基本電腦使用能力，而年輕人即將進入蕭條職場，也可能出於各種因素，無法繼續在校園內學習，強森表示，「我們正與非營利教學醫院Cleveland Clinic合作開發網路計畫，特別針對居民設計，許多職位屬基層工作，但只要受雇，就有機會在醫療體系內晉升」。這兩家社區發展公司不只希望提供民眾補救技能，更要推展至整個體系。
在社區組織史中，上述概念並非前所未見，弱勢民眾在此時此刻不需要實驗，而希望維持穩定，這些模式既直接又能互惠，社區發展公司協助社區建構都會堡壘，也形成某種慣性，可是在克里夫蘭等城市面對的處境中，責任如滾雪球般愈來愈大，羅奈認為，「我們重塑組織架構，以因應更廣泛的社區服務需求，自己好像成為城市非官方代表，能夠為社區服務」。傳遞服務也許是當地社區發展公司未來前進方向，強森指出，「社區發展公司未來不能再仰賴傳統慈善模式，必須更著重於使用者付費的市場模式，目前社區發展公司想扮演更多角色，卻苦無經費擴充人力」，但因為人力不足，要轉型為市場機制，卻可能引發巨大變化。
兩家社區發展公司均與其他企業單位結盟，強森表示，「我們最近與PNC銀行合作，提供貸款諮詢與理財課程給客戶，去年我們也和開發商合作，將一棟老舊建築改造為旅館，創造19個社區就業機會，其中3人如今已擔任管理職」。就全國而言，這是個小小的勝利，但對當地弱勢民眾而言，除了工作機會之外，並沒有其他涵義，非營利組織「克里蘭夫市區聯盟」（Downtown Cleveland Alliance）致力於市中心發展與改善工作，發展與社區關係主管庫什尼克（Laura Kushnick）表示，「城市未來取決於這些組織攜手合作，維護與促進每個社區的認同，同時推動城市整體進步」，人們討論都會改善目標時，也開始提到公共服務逐步民營化，庫什尼克認為，結合社區發展公司與非營利組織的力量後，「合作才是關鍵，一同創造居民熱心參與的環境」，而當地民眾似乎都願意花費大量時間參與。
這些機構之所以出現在克里夫蘭，並非因為讓城市擺脫不景氣很容易，他們努力的成果也無法解決城市所有問題，即使復甦之路跌跌撞撞，市政成本依然存在，布魯金斯研究院「都市監督」（Metro Monitor）計畫裡，追蹤美國前百大都市整體經濟指標，若計畫所有數據、低於平均的房價、都市生產毛額，克里夫蘭排名接近居中，更突顯擴大公共服務有其需求，但因為市政廳不得不刪減預算，社區發展唯一出路只剩社區發展公司。
就業數字對克里夫蘭名次稍有幫助，官方失率為8.3%，幾乎比2011年第一季全國平均失業率9.1%低了1%，有些人指出，過去三年流失的就業機會多屬地方機構型，換言之，不太可能重新出現，「都會研究所」的佛洛曼（Wayne Froman）調查「失業原因資料」指出，「遭開除」占53%，創下43年新高，產業界似乎還能在不增加勞工員額的情況下，讓帳面數字看似與景氣良好時期相去不遠，令人不免好奇，為何企業獲利創新高，失業數字卻未見起色？社區發展組織以非常不龐大的預算，執行非常龐大的計畫，讓克里夫蘭打破這種現象，羅奈表示，「我們只需要心胸與意志開放的公共領袖，不需眼光狹隘，專注於績效表現即可」，這也正是各個社區發展公司在影響範圍內要達成的目標。要讓失率業重新回歸7.2%，並非一蹴可及，強森等民間領袖也還無法讓產業活力重回克里夫蘭，但進展與進步，原本就不該一概而論。
就我所知，底特律（Detroit）最能夠反映美國現代困境，產業外移與汽車業衰退都留下傷痕，但並非無法抹滅，一如克里夫蘭（Cleveland）及其他受不景氣重創的城市，底特律必須刪減預算、重新思考政策次序，也不得不割捨某些服務，不過當地民眾也和克里夫蘭一樣，紛紛組成社區機構，建立民營基層力量。
底特律內的社區活動依區域有別，在又名「伍華德走廊」（Woodward Corridor）的市中心與中城區，「底特律中城」（Midtown Detroit）公司老闆摩希（Sue Mosey）長期推動社區倡議；商業區兩側亦有多個組織，努力改善底特律週邊地區，也希望效法市中心近年來的成長經驗，但任何成長都有陣痛期。
摩希在二月時表示，「底特律多數『社區發展公司』（CDC）認為，市政府規劃部門人員不足，無法為各社區提供專案管理服務，我們力量無論再強，都需要規劃部門大力支持」，克里夫蘭行政機關情況亦然；由於底特律社會服務（甚至是基礎服務）預算縮水，摩希指出，很難找到「長期瞭解某一社區的單一官員」，社區發展公司若要完成重要工作，仍需互惠夥伴一同努力，而摩希即特別擅長運用經費與人力，促進政府與非營利組織實際合作。
摩希表示，「我們設立居民獎勵計畫，總額達1000萬美元，鼓勵民眾搬至市區居住，還有兩座大型醫院體系，各投資5億美元興建醫學中心」，底特律手筆果然很大。摩希不僅對市中心及中城前景樂觀，也對現有成果相當滿意，「這個社區從沒這麼興盛，無數小企業先後進駐，創業精神源源不絕」，至少在這個區域，底特律房地產市場欣欣向榮，拜前述獎勵計畫之賜，目前市中心與中城房屋使用率增至95%，相較於過去十年情況最糟之時，當地有些房屋以曾一美元拋售，市區失業率最高更曾達到30%，這項改變十分顯著，摩希也確實是目前榮景背後一大功臣。
但並非每個地區都具備市中心商業區的優勢，且摩希過去25年間的努力，也隨著城市不斷變化，這些經驗如今都在其他地區出現新應用方式，布洛頓（Helen Broughton）為半官方非營利組織「下一個底特律」（Next Detroit）社區主任，他在電話訪談中表示，「市中心當前一切成長，都起源於摩希創立的公司，我們其他人的作為都沒那麼破釜沉舟，只是取他人之美，25年前和現在不可同日而語，情勢更加艱難」。布洛頓和摩西一樣，明白小作為會創造大改變，「我們有一項計畫名為『潔淨社區』，即複製市中心的垃圾撿拾計畫，我認為社區環境品質已低於維護標準，故希望教育鄰人各種維護方式，再一傳十、十傳百」，底特律居民盼望「社區能夠乾淨與安全」，這種願望並非遙不可及，但要達成也不容易，儘管全市人口不到百萬，要讓幾個街區擁有健康環境，光靠「下一個底特律」也絕不足夠。
布洛頓表示，「我們與市政府關係良好，對方也明白我們的工作內容」，雖然雙方相互保有尊重與合作態度，公務員仍面臨種種法規限制作為，「我們不能期望市政廳解決所有問題，故得減少要求，從中尋找折衷方案」。無論是任何都市政策解決方案，都必然得學會妥協，社區發展公司或市政府都無法憑一己之力達成目標，正因為雙方能夠攜手向前，才讓各個新舊社區發展機構保持謹慎樂觀態度。底特律或許無法召回往昔汽車產業的資本主義光景，可是藉由團隊合作，仍有重新開始的機會，摩希強調，「我們總在尋找各個社區之間提高效能的方式，因為彼此並非完全獨立運作，不過困難與挑戰仍在」。
照片來源：Flickr用戶Thomas Hawk
城市與碳排放量
